Zimbabwe : au-delà des élections, quelle évolution de régime politique ?
Régis Marzin, Paris, le 5 août 2018
Fallait-il attendre ou non une démocratisation réelle du Zimbabwe en 2018 ? Les discours d’espoir et de méfiance se sont mêlés jusqu’au 3 août, date de l’annonce d’un résultat officiel de la présidentielle par la Commission électorale (ZEC). Ce jour-là, dans les commentaires extérieurs, les discours de doute et de déception ont pris le dessus, sans doute déjà tempérés par des diplomates orientés vers la limitation des violences après les premiers morts. A ce stade, dans quelle mesure l’évolution d’une dictature vers une démocratie a-t-elle progressé ? Quelles perspectives se profilent au travers de la compréhension du processus électoral des législatives et de la présidentielle ?
La liste des dictatures en Afrique n’est discutée ni par les media, ni par les dirigeants politiques et diplomates, mais le régime de Robert Mugabe était pourtant l’un des seuls consensuellement « certifié » dictature au niveau international, dans le monde anglophone en particulier. Cette caractéristique non contestée détermine l’évolution du pays depuis la chute du dirigeant : après son départ, l’évolution a été jugée a priori grandement positive et devait optimistement le rester, comme après le départ de José Dos Santos en Angola.
Certes, les prévisions optimistes peuvent être utiles quand elles permettent d’établir les conditions d’un changement, mais, comme en Angola en 2017, au-delà de l’observation des questions électorales ponctuelles proprement dites, une autre approche est possible. En considérant que les processus électoraux sont déterminés par la nature des régimes et par l’historique de la relation des régimes avec le fonctionnement démocratique, sachant que le critère principal de qualification de la nature des régimes réside dans la manière d’acquérir le pouvoir et de le conserver, une autre question pertinente pouvait être celle de l’évolution de la nature du régime lors du processus électoral : le système du pouvoir au Zimbabwe avait-il suffisamment changé avant et pendant le processus électoral pour permettre un processus électoral d’un niveau démocratique ? Quelle orientation dans l’évolution du régime était acceptée ou voulue par les dirigeants en charge de l’organisation de l’élection aux côtés de la Commission électorale ?
Selon la règle des élections en ‘dictature stable’ en Afrique (Régis Marzin 2018) : « Il n’y a pas en dictature d’élection présidentielle ou d’élections législatives correctes ou même douteuses sans une transition vers la démocratie préalable. D’une part, il n’y a pas d’élection perdue par le chef d’Etat sortant ou le parti au pouvoir en dictature stable, sauf rares exceptions. D’autre part, il n’y a pas d’élections gagnées par un chef d’Etat sortant en dictature stable sans détournement du processus électoral en amont ou fraudes massives le jour du vote. L’absence de processus électoraux corrects définit la dictature. Si une élection correcte était organisée, le régime tomberait. Dans les cas où le résultat n’est pas inversé à la compilation des procès-verbaux et à la publication des résultats officiels, et où une majorité de votants a voté pour le président sortant, le processus électoral a été détourné des règles de la démocratie en amont selon de multiples modalités disponibles. ». Que devient cette règle lorsqu’un dirigeant sortant est remplacé par un parti politique sortant dominant le pays ? La règle s’applique de la même manière lorsqu’un parti politique remplace un chef d’Etat dans la domination de la vie politique.
Le parti politique ZANU-PF (Union nationale africaine du Zimbabwe – Front patriotique) est un ancien parti unique ‘de fait’, historiquement marxiste, qui a conservé le pouvoir aux côtés de Robert Mugabe de 1980 à 2017. La défaite du Zanu-PF aux élections législatives du 29 mars 2008 a constitué une des rares exceptions à la règle des élections en ‘dictature stable’ en Afrique depuis 1990. Autant que Robert Mugabe, le Zanu-PF a l’expérience du détournement régulier de processus électoraux.
Si un régime politique dictatorial ne tombe pas au départ d’un dirigeant, une question qui se pose est celle de l’éventualité d’une transformation en dictature de parti politique, différente d’une dictature classique autour d’une personnalité ou d’une famille. Ces dictatures de parti connaissent des alternances de présidents plus ou moins fréquentes. Elles sont compatibles avec une limitation du nombre de mandats présidentiels dans la constitution. Le modèle original est celui de la Tanzanie où le parti CCM a conservé depuis 1985 le pouvoir grâce à 4 chefs d’Etat, avec une limitation à deux mandats correctement appliquée. Les autres pays sont le Mozambique depuis 1986 (Frelimo) avec là-aussi une limite de deux mandats, l’Ethiopie depuis 1991 (FDRPE) et d’une certaine manière l’Algérie depuis 1962 ou 1979 puisque le FLN y traverse des phases de faiblesse. Robert Mugabe ayant été remplacé en 2017 par l’armée et le Zanu-PF par Emmerson Mnangagwa, la probabilité d’alternance aux législatives et à la présidentielle était faible et la probabilité qu’une étape supplémentaire dans la transformation en dictature de parti soit franchie, était forte.
A la suite d’une victoire d’Emmerson Mnangagwa à la présidentielle à 50,8% des voix contre 44,3 % pour Nelson Chamisa, les hypothèses de tous les procédés de détournement du processus électoral doivent être considérées : en amont, le jour du vote, et à la compilation des résultats. Comme les techniques de fraudes le jour du vote et à la compilation des résultats sont plus difficiles à mettre en œuvre aux législatives, la victoire du Zanu-PF aux législatives permet de considérer comme probable une influence forte sur les résultats finaux des procédés en amont. Le choix du pouvoir d’accepter de très nombreuses missions d’observation oriente également vers une probabilité forte d’utilisation des techniques en amont, avec une sélection de techniques compatibles avec de l’observation.
La Mission d’observation électorale de l’UE (MOE-UE) était la seule mission à la fois compétente et suffisamment influente. La Déclaration préliminaire de la MOE de l’UE du 1er août (traduction de l’anglais) qui indique : « Un climat politique amélioré, des droits de participation inclusifs et un vote pacifique, mais des conditions de jeu inégales, l’intimidation des électeurs et le manque de confiance dans le processus ont miné l’environnement pré-électoral. Nous espérons maintenant un processus de résultats transparent et traçable », a confirmé que l’analyse s’oriente vers les techniques de détournement du processus électoral en amont.
En Afrique, les techniques de détournement de processus électoraux en amont se regroupent en 4 grandes familles : les actions de fraude sur le fichier électoral, la désorganisation de l’opposition, la modification du contexte du processus électoral en agissant à tous les niveaux de la société pour rendre impossibles les débats, et le contrôle des actions des institutions en charge du processus électoral. Se rajoute d’autres points, tels que l’inégalité des budgets. Au Zimbabwe en 2018, même si des méthodes en amont, le jour du vote et à la compilation, ont pu été mixées, le détournement en amont semble avoir été déterminant.
La conclusion du rapport préliminaire de la MOE-UE précise (traduction de l’anglais) « Les élections ont été compétitives, la campagne a été largement pacifique et, dans l’ensemble, les libertés politiques pendant la campagne, y compris la liberté de mouvement, de réunion et de parole, ont été respectées. Cependant, l’utilisation abusive des ressources de l’Etat, les cas de coercition et d’intimidation, les comportements partisans des leaders traditionnels et les préjugés manifestes dans les médias d’Etat, tous en faveur du parti au pouvoir, n’ont pas encore permis qu’un terrain de jeu vraiment égal soit atteint, ce qui a eu un impact négatif sur le caractère démocratique de l’environnement électoral. » Le Zanu-PF et Emmerson Mnangagwa ont utilisé les méthodes les moins visibles et les moins contestables : rien sur le fichier électoral, pas de désorganisation de l’opposition et de répression, peu d’atteintes à la liberté d’expression.
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Le résultat des législatives, 145 députés sur 210 pour le Zanu-PF contre 63 pour le MDC, avec les femmes 171 sur 270 pour le Zanu-PF et 84 pour le MDC, permet de constater la bonne implantation du Zanu-PF dans tout le pays. Le découpage électoral des circonscriptions est resté le même que sous Robert Mugabe. La méthode du déséquilibre géographique du découpage électoral est de loin la méthode la plus utilisée en dictature en Afrique pour détourner un processus électoral de législatives en amont. La technique est utilisée de manière décomplexée et est parfois suffisante pour obtenir une large majorité de députés avec une minorité de voix. Au Zimbawe, la victoire en 2008 du Mouvement pour le changement démocratique de Morgan Tsvangirai par 99 sièges grâce à 42,88% des voix, contre 97 au Zanu-PF grâce à 45,94% des voix, montrait que Mugabe en 2008 n’utilisait pas cette méthode comme d’autres dictateurs, surtout francophones, au Togo, au Gabon, au Tchad par exemple. Comme cela a été remarqué en 2013 par la mission d’observation électorale du Norwegian Resource Bank for Democracy and Human Rights (Nordem) (p26, traduit de l’anglais), la nouvelle Constitution de 2013 indique : « aucune circonscription ou paroisse de l’autorité locale concernée ne peut avoir plus de vingt pour cent de plus ou moins d’électeurs inscrits que les autres circonscriptions ou quartiers (art. 161 (6) (f) ». Cela confirme qu’au Zimbabwe, la méthode n’est pas du tout utilisée.
Cependant, les zones rurales très contrôlées par le Zanu-PF sous Robert Mugabe ont continué à peser en faveur du Zanu-PF. Le Zanu-PF semble avoir surtout contrôlé les media, comme à l’époque de Mugabe, et utilisé les chefs traditionnels pour que le débat démocratique ne se propage pas des zones urbaines vers les zones rurales. D’autres dirigeants ont utilisé des méthodes similaires, en particulier les Gnassingbé au Togo. La Commission électorale (Zec) est par ailleurs globalement contestée.
Les techniques de détournement en amont peuvent être constatées mais pas traitées en direct par des observateurs. Au pire, les techniques de détournement en amont permettent aux dictatures une neutralisation des missions d’observation non préalablement compromises. Il était en partie prévisible que la MOE-UE ne pourrait que proposer des améliorations futures. Les missions d’observations de l’Union africaine (Ua) sont en général politiquement favorables aux dictatures en place et apportent peu si ce n’est d’ouvrir la porte protocolairement à des missions plus sérieuses, selon le principe de complémentarité.
Au travers de ce processus électoral, le Zimbabwe a commencé à rejoindre la Tanzanie, le Mozambique, l’Algérie, l’Ethiopie, l’Angola, dans les dictatures de parti politique avec alternance de leader. Il s’agit d’une nouvelle étape dans une transformation. Robert Mugabe étant tellement âgé qu’il ne pouvait que disparaître, ce qui poussait les acteurs de son système à préparer une succession. Ils ont choisi de mettre en exergue la chute du dictateur tout en valorisant ses anciens co-équipiers et en communicant sur la mise en œuvre d’améliorations. Une fois franchi l’étape d’une victoire électorale même contestée, le nouveau régime issu d’une mutation de l’ancien est installé, et, il peut l’être plus ou moins solidement.
La limitation à deux mandats de 5 ans a été ajoutée par la réforme constitutionnelle de 2013, qui a fait suite à la crise électorale après la présidentielle de 2008 et la sorte d’inversion du résultat de son second tour boycotté en raison des violences, et à l’accord de partage du pouvoir avec le MDC sous pression des Nations-Unies. Cette limitation fait que le Zimbabwe se retrouve aujourd’hui sur le modèle de la dictature de parti de la Tanzanie et du Mozambique, également suivi en Afrique australe par l’Angola. Parmi les 16 états de la Communauté de développement d’Afrique australe (SADC, Southern African Development Community), les états non-démocratisés sont l’Angola, le Mozambique, la RDC, le Swaziland, la Tanzanie et le Zimbabwe. Le Swaziland, monarchie absolue archaïque est à part. Quatre états non-démocratisés sur 6 sont déjà sur le modèle de la dictature de parti politique avec limitation à deux mandats présidentiels. Kabila en RDC se trouve contraint de tenter de se plier à ce modèle alors qu’il aurait voulu rester sur le modèle d’une dictature de personnalité. Quatre dictatures de parti sur 6 en Afrique, sans la RDC, seront maintenant en SADC. Le modèle de la dictature de parti politique avec limite de deux mandats concerne donc prioritairement l’Afrique australe. Ce modèle devient aussi un modèle anglophone et lusophone, épargnant les dictatures des ex-colonies françaises, dans lesquelles les limitations du nombre de mandats ont été très souvent supprimées. En Angola et au Zimbabwe, des améliorations au niveau Etat de droit compensent pour l’instant partiellement la gravité de l’évolution.
D’autres critères permettront dans les années à venir de considérer l’avancement éventuel du processus de démocratisation au Zimbabwe. La liberté d’expression et de la presse dans les zones rurales pourrait être un enjeu. L’armée continuera de peser sur la vie politique. Le régime tentera de préserver l’impunité des dirigeants mêlés aux crimes de l’époque Mugabe, y compris Emmerson Mnangagwa, ce qui freinera la démocratisation puisque ces dirigeants craindront qu’une alternance ne remettent en cause cette impunité. Un danger est que le Zanu-PF complexifie sa stratégie de détournement des processus électoraux en amont pour passer le cap de 2023.
La MOE-UE et les autres missions d’observations (SADC, Carter Center, ECF, Commwealth, Comesa, IRI-NDI – à l’exclusion de l’UA) ont été en partie instrumentalisée malgré elles, parce que les techniques de détournement en amont étaient déjà activées et non modifiables dans les dernières semaines avant le scrutin. La réaction politique de l’UE, par la voix du SEAE le 2 août, est légèrement plus favorable au régime en place, que l’avis de la MOE-UE de la veille. Pour le SEAE de l’UE, un certain équilibre dans les actions et le jugement peut permettre de continuer à agir pour l’Etat de droit et l’amélioration des processus électoraux, même sans garanties concernant la poursuite d’une démocratisation réelle.
Les experts des MOE-UE et leur hiérarchie ont l’expérience des observations en dictature de parti politique avec alternance de leader puisque 3 MOE-UE ont été organisées en Tanzanie en 2000, 2010 et 2015. Dans ce pays, les MOE-UE se confrontent à une dictature de parti, assez méconnue, à la limitation de 2 mandats trompeuse. Sans compréhension de l’idée de la transformation en dictature de parti, le risque est pour la politique européenne d’être marginalisée, neutralisée, renvoyée aux aspects commerciaux. Ces expériences dans les dictatures de partis, si elles devenaient trop nombreuses, pourraient affaiblir l’outil des MOE-UE en Afrique.
Positivement, au Zimbabwe, le niveau de dictature a fortement baissé du fait de la stratégie utilisée par le Zanu-PF pour conserver le pouvoir. En général, le niveau de dictature augmente par nécessité de survie du régime. Au pire, à moyen terme, si un rapport de force se construit par la suite, ce niveau est susceptible de ré-augmenter. Certains diplomates, pour éviter un scénario de type kenyan avec violences électorales récurrentes, risquent de chercher à figer la situation, ce qui pourrait faciliter la consolidation d’une dictature de parti.
Après l’expérience angolaise de 2017 et zimbabwéenne de 2018, pour les diplomates accompagnant les missions d’observations, surtout européens, trouver une manière de reconnaître plus clairement la persistance de régimes non-démocratiques lors d’alternance de chefs d’Etat serait utile. Même si le processus lancé par les recommandations d’une mission d’observation est rarement efficace, la situation au Zimbabwe présente des spécificités qui peuvent faire relativiser les perspectives d’échec à ce niveau. Les améliorations qui ont été nécessaires au régime pour se maintenir en 2018 peuvent encore être consolidées, au travers du renforcement d’un état de droit, et de solutions spécifiques qui s’opposeraient aux méthodes de détournement du processus électoral en amont qui ont été utilisées.
Régis Marzin
Journaliste et chercheur en Sciences politique indépendant, @Regis_Marzin
Paris, le 5 août 2018. Article également publié le 5 août 2018 sur le blog de régis Marzin avec version anglaise
